城市公共汽电车客运实行特许经营

　　为规范城市公共汽车和电车客运活动，保障运营安全，提高服务质量，促进城市公共汽车和电车客运事业健康有序发展，交通运输部3月7日颁布了《城市公共汽车和电车客运管理规定》（交通运输部令2017年第5号，以下简称《规定》），将于2017年5月1日实施。
　　◇出台背景
　　城市公共汽电车客运是为社会公众提供的最基本出行方式之一，是关乎社会公众切身利益的普遍服务，是民生工程。截至2016年年底，全国共有公共汽电车企业约4000户，公交线路近5万条，线路总长度90余万公里，运营车辆60余万辆，从业人员130余万人，客运量700多亿人次，城市公共汽电车客运为社会公众日常出行提供了坚实的基础性保障。
　　2008年国务院大部门体制改革后，交通运输部负责指导全国城市公共汽电车行业管理工作。按照部党组决策部署，我们从政策、法规、技术、标准等多方面开展系列工作，推动出台了《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号），明确了城市优先发展公共交通的系列政策，同时积极推动国务院法制办加快《城市公共交通管理条例》立法进程，颁布了《城市公共汽车和电车客运管理规定》，并加快制修订行业急需的相关标准规范。
　　《规定》是一部关于城市公共交通规划、建设、运营、管理的基本制度规范，充分体现了落实国家关于优先发展城市公共交通的战略部署，其颁布实施将有助于进一步健全行业治理体系，提升行业治理能力，更好地满足社会公众出行需要。
　　◇出台过程和重要意义
　　对于推进城市公共交通立法工作，先期的工作思路是先推动国务院出台指导意见，后出台城市公共交通管理条例，再细化出台配套部门规章的三步走思路。2012年12月国发〔2012〕64号文件发布后，各地认真贯彻落实，公交优先发展理念不断深入人心，公共交通发展的一些基本观点和基本制度已基本达成共识，为出台相关法规规章奠定了基础。考虑到城市公共交通行业全面深化改革和推进供给侧结构性改革的迫切需要，我们在加紧推动《城市公共交通管理条例》出台的同时，按照急用先行的原则，加快制定出台《规定》。
　　为做好《规定》制定工作，就城市公共交通发展进行了深入研究，多次召开不同层次、不同范围的座谈会，广泛征求各方意见，在此基础上，起草形成了《规定》初稿。结合城市公共交通发展的需要，进行了多轮讨论修改。期间，多次邀请行业主管部门、专家学者、运营企业及协会组织等进行研究和修改，形成征求意见稿。发函征求了各省级交通运输主管部门和有关方面的意见，并在国务院法制办网站和交通运输部网站公开征求意见。综合各方意见反复研究修改后，形成了送审稿。2017年3月1日，经交通运输部第3次部务会议审议通过了《规定》。
　　《规定》的出台解决了行业发展面临的诸多迫切需要解决的问题：一是在一定程度上解决了城市公共汽电车领域发展缺少管理依据的问题，为规范城市公共汽电车客运活动提供依据；二是明确了城市公共汽电车的设施设备维护、安全运营管理和从业人员安全意识教育等相关规定，为进一步保障城市公共汽电车安全运营提供了支撑；三是对城市公共汽电车规划建设、线路运营权授予、企业运营服务、从业人员规范、监督检查、法律责任等作出明确规定，为有效提高城市公共汽电车行业的服务能力和服务水平，提升老百姓出行获得感提供了抓手。
　　◇落实公交优先发展战略
　　按照《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》要求，《规定》明确提出“城市公共汽电车客运是城市公共交通的重要组成部分，具有公益属性”。同时，《规定》还重点突出了城市公共汽电车线网规划、运营管理、服务规范、运营安全监管等制度与政策要求。
　　在落实公交优先战略上，进一步明确主体为城市人民政府，城市公共交通主管部门在本级政府的领导下，联合相关部门共同做好公交优先战略相关政策措施的落实工作。城市人民政府要按照公益事业对城市公共汽电车客运给予政策上的支持，处理好企业承担社会责任和自身经济效益的关系，确立城市公共汽电车客运等城市公共交通在城市交通运输体系中的主体地位，为公众提供安全可靠、方便快捷、经济舒适、节能环保的出行服务。
　　◇公交线路运营权实行特许经营
　　《规定》贯彻落实《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行令2015年第25号）要求，综合考虑国家确立的城市公共汽电车客运公益属性，总结各地的经验做法，对城市公共汽电车线路运营权实施特许经营的有关要求进行了规定。要求从事城市公共汽电车线路运营的企业，应当取得城市公共交通管理部门授予的线路经营权，并签署线路特许经营协议。《规定》明确要求城市公共汽电车运营权实施无偿授予，城市公共交通主管部门不得拍卖，运营企业不得转让、出租。
　　《规定》具体规定了公共汽电车线路运营权授予方式和程序。一是明确城市公共汽电车客运按照国家相关规定实行特许经营，通过服务质量招投标方式授予线路运营权，并签订线路特许经营协议；不符合招投标条件的，由城市公共交通主管部门择优选择取得线路运营权的运营企业。二是考虑到城市公共汽电车运营服务的相对稳定性、公平竞争性，明确线路运营权实行期限制，且同一城市公共汽电车运营权实行统一的期限。三是线路运营权期限届满后，由城市公共交通主管部门按照国家相关规定重新选择运营企业。
　　《规定》对于运营权授予的严格规定，可以避免实施过程中经营权变更的随意性，是确保公共资源配置客观、公正、民主的有力制度保障措施之一。
　　◇公交补偿补贴与服务质量挂钩
　　《规定》对运营企业提供的公共汽电车客运服务提出了具体的要求，将线路运营服务标准、线路首末班时间、发车间隔等纳入线路特许经营协议之中。运营企业应当严格按照协议规定组织运营，保障基本的服务水平，不得擅自改变协议规定的服务质量要求。对于服务质量评价不合格的企业将由主管部门责令整改，整改不合格的，将依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定，终止部分或者全部线路运营权。
　　《规定》明确了城市公共交通主管部门监督检查职责，要求主管部门定期对城市公共汽电车客运进行监督检查，规范客运管理，保障运营安全，提高服务质量，维护运营市场秩序。明确了运营车辆、车辆服务设施和标识、站点服务设施、从业人员条件、配套要求及服务规范等的基本要求。其中，明确要求由运营企业对驾驶员、乘务员进行相应的培训和考核，培训、考核合格后方能上岗。
　　《规定》还提供了督促企业提供高质量公共交通服务的经济手段，要求城市公共交通主管部门定期对运营企业服务质量进行评价，并建立约束机制，将补偿、补贴与服务质量挂钩，确保企业服务质量达到政府购买公共服务的要求和标准，全面提升群众出行的满意度。
　　◇不得擅自停止公交运营
　　特许经营权的授予确定了城市公共汽电车客运行业的准入制度，随着城市发展，线路布局会发生调整，运营企业也会发生重组整合，退出机制正是保障城市基本公共出行服务而制定的。通过城市公交运营企业的“新陈代谢”，保持企业的经营动力，督促企业提供优质的服务，是公共交通事业长期、健康发展的有力保障。
　　为了保证城市公共交通运营服务的连续性，《规定》明确运营企业应当按照协议要求提供连续服务，不得擅自停止运营。对于需要暂停线路运营的企业，《规定》要求提前3个月向主管部门报告，并在暂停运营7日前向社会公告，由主管部门采取必要的应对措施，保障社会公众出行。终止线路运营的，主管部门按照国家相关规定重新选择运营企业。在运营期限内，企业因破产、解散等不能正常运营的，应提前书面告知主管部门。对运营企业合并、分立等情形，要求按照《规定》提出的相关条件，决定是否授予特许经营权。
　　◇保障公交安全运营
　　保障公交安全运营是公交发展的“底线”。《规定》通过专门章节对运营安全进行了全面规定。主要是依据《安全生产法》《反恐怖主义法》在安全管理上的职责界定，规定了危害运营安全的行为所要承担的法律责任和处罚形式，主要包含四个方面。一是明确了运营企业是城市公共汽电车客运安全生产的责任主体，对运营企业的安全生产从制度建立、机构人员设置、安全生产经费投入、教育培训、安全设施设备的管理和维护等方面作了全面规定；二是明确了禁止携带违禁物品乘车，对安全检查和保卫工作进行了规范；三是明确了城市公共汽电车客运突发事件应急预案的制定和演练、应急处置要求；四是明确了危害城市公共汽电车运营安全和破坏服务设施的禁止性行为及监督检查规定。
　　◇做好政策过渡和贯彻落实
　　《规定》是从全国层面对公共汽电车线路特许经营进行了制度设计，具体执行还需要各个城市根据自身情况，拟订具体实施方案。
　　如果有的地方已出台地方性法规对城市公共汽电车客运实行行政许可的，按照各地现有规定执行；对于其他城市，原则上现有运营中的全部城市公交线路都必须纳入特许经营的制度框架之中。要综合考虑各方面因素，在不影响线路正常运营情况下，科学制定过渡方案，确保特许经营的各项规定落到实处。
　　交通运输部将进一步完善相关法规与标准规范体系，精准施策、因地制宜，指导全行业加快落实各项制度。各级交通运输主管部门要在当地党委、政府的统一领导下，会同有关部门加大工作力度，以《规定》为基础，有计划、有步骤地推动完善城市公共汽电车管理的相关法规、规章、管理办法或实施细则等，为城市公共交通规划、建设、运营、管理、安全等各方面提供法制保障。
　　为指导各地做好贯彻实施工作，部专门下发了《关于做好<城市公共汽车和电车客运管理规定>贯彻实施的通知》，并集中开展宣传贯彻培训。各级交通运输主管部门要按照要求，进一步加强《规定》的培训和宣传，要及时组织相关人员学习《规定》，准确理解《规定》的各项要求。积极利用网络、电视、报纸、新媒体等渠道，加大宣传力度，把《规定》要求落到实处，共同营造良好的城市公共汽电车行业运营环境。在推进实施过程中，还要注意做好《规定》的衔接适用与平稳实施工作。妥善处理好深化改革过程中的各方利益关系，确保行业健康稳定运行。
　　《规定》的实施离不开公众参与，主管部门要积极畅通渠道，拓宽公众表达意见的途径，争取各方面的理解和支持，为城市公共交通优先发展创造良好环境。