公共交通财税可持续问题研究

　　为落实公交优先发展战略，很多城市政府积极出台了一系列相关政策措施，其中很重要的一条举措就是实行低票价政策，辅之以公共交通财政补贴，即政府通过财政补贴的方式向企业购买公共服务，该政策通过降低公众出行成本使得公共交通出行分担率得到了一定提高，但由于相关政策的不完备，使得城市公共交通面临一系列的财税可持续问题，一定程度影响我国城市公共交通的未来健康可持续发展。

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　　公共交通财税可持续问题分析

　　截至2012年底，我国城市公共交通年客运量达1228亿人次，日均客运量达到3.36亿人次。全国公共汽电车运营线路达到3.8万条，运营线路总长度达71.5万公里，比2011年分别增长6.6%和6.2%。轨道交通建设稳步推进，全国共有15个城市开通轨道交通线路共69条，运营线路总长度2057.9公里，北京、上海、广州、深圳等城市轨道交通形成网络。全国10多个城市相继建成了城市快速公交（BRT）系统，运营线路里程近1383公里，比2011年增长了40.0%，济南、常州、郑州等城市初步建成了快速公交网络化运营系统，在城市交通系统中的主骨架作用日益显现。为了深化落实国家公交优先发展战略，大部分城市政府采取低于成本价的低票价政策。该政策虽在一定程度上增强了公共交通吸引力，提高了分担率，但由于近年来人员工资、能源价格等的不断上涨，公交企业运营成本急剧攀升，企业经营难以为继。

　　运营成本不断攀升。城市公共交通企业运营成本费用从大项上可归集为人工费、燃料费、固定资产折旧费、维修费、管理费、财务费、营业税金及附加等几大类。通过对深圳市等18个市城市公共交通企业运营成本的调查可知，公共交通企业运营成本结构中占比最大的是人工费和燃料费两项，两项费用之和基本占到总成本的70%以上，见图1。

　　随着全球经济对能源需求的快速增长，全球石油价格在过去10年中持续快速增长，我国汽、柴油价格在过去的10年中也呈现飞速增加态势。

　　低票价且长期不变。在公交优先政策指引下，我国公共交通在很多省、市一直被当作一项纯公益性事业来对待，多数城市对公交施行低票价政策，通过对北京、上海、深圳、广州、郑州、济南6个城市调研发现，这些城市的公共交通票价多年未变，均没有建立科学的公共交通票价调节机制，见表1。

　　这些城市的执行票价（乘客实际支付票价）均低于成本票价，超出执行票价的部分由中央燃油补贴资金以及地方公共财政补贴来补足。通过对北京、上海、深圳3个城市的调查发现，执行票价的占比均低于50%，其中北京的执行票价甚至不到成本票价的20%，其成本票价的78%是由市公共财政来支付，见表2。

　　企业经营举步维艰。根据前面的分析与数据可知，由于物价指数、人员工资、燃油价格等的快速增长，全国公交企业运营成本近年来保持高速增长，票价长期倒挂，在公共财政补贴不足或不到位的情况下，公交企业亏损严重。同时在公交优先政策下，各地政府要求企业增加运行趟次，新增客流量较少的冷线，企业直接经营性收益减少，政策性亏损进一步增加，导致很多城市公交企业经营难以为继，不同程度影响了城市公共交通的服务质量。以河南省为例，2008～2011年间全省城市公共交通企业运营成本年均增长15.3%，远远高于同期全省公交营收年均6%的增长率，其中人工成本年均增幅达21%，燃料成本年均增长16.7%，千车公里成本年均增长率为8.9%。