党的二十届三中全会部署了“构建高水平社会主义市场经济体制”“完善城乡融合发展体制机制”等改革举措。近年来，随着人民群众出行需求新变化，道路客运领域面临着供给与需求不匹配、运营与时代不适应、政策与市场有脱节、机制与所需有滞后等问题，全面深化道路客运管理改革成为实现行业转型升级的时代命题。着眼“改什么”，聚焦“往哪改”，落脚“怎么改”，建议全面深化道路客运管理改革应不局限于传统道路客运领域，统筹城际和城乡两个层面，区分竞争性和公益性业务整体优化制度供给，推动构建更加统一开放的道路客运市场。
道路客运行业现状与存在问题
近年来，随着客运市场格局的变革调整，道路客运服务供给质量效率与人民群众多元化、个性化出行需求之间的矛盾日益突出，客运总量呈连续下降趋势，客运企业经营亏损严重，倒逼行业加快转型升级，为人民群众提供更便捷、更舒适、精准化、品质化的新时代道路客运服务。为适应行业转型发展需求，2016年以来部印发一系列政策文件持续推进道路客运管理改革，鼓励发展定制客运、运游融合、联程客运等，推动行业进行转型升级实践。各地也在积极探索行业转型升级的有效路径，主动适应人民群众出行需求变化，转型发展取得初步成效。但是，受制于线路、车辆、场站等核心要素政策性制约，道路客运机动灵活、覆盖面广等核心优势难以有效发挥，定点定线的传统运营方式越来越不能适应人民群众便捷灵活的出行需要，道路客运在城际出行中竞争力日益下降。主要体现在：
服务供给与出行需求不匹配。当下公众出行更加突出便捷舒适、经济高效、精准个性等需求，道路客运服务依旧是较为传统的班车和包车。班车客运以站内上车和固定班次、固定线路为主，包车客运受制于团体用户要求，难以满足高峰期出行、附加值服务提供、小团体品质出行等需求，定制客运服务未能形成规模效应，公众便捷灵活乘车需求难以有效满足。与此同时，传统道路客运市场萎缩导致客运站客流量低、经营普遍亏损，例如浙江全省64个二级及以上客运站仅有3个盈利，超65%站场日均客流量不足1000人次。
运营模式与时代环境不适应。在出行服务网约化的时代背景下，道路客运数字化转型成效甚微，运输组织模式还尚未完全融入时代发展环境。传统客运企业组织边界难以打破，运力资源集约度不高，尚未形成全国知名度较高的行业品牌，影响力不足。定制客运网络平台多为区域性、本地化平台，知名度不高，引流功能不强，缺少以出行需求为导向的实时调度手段，信息技术在挖掘道路客运市场潜力、提高运输组织效率等方面的作用发挥不充分。
政策供给与市场需求有脱节。长期以来，道路客运行业管理改革拘泥于传统运营服务模式等的优化，对出行市场客运业态资源缺乏有效整合，导致不同道路客运经营业务范围重叠而规则不统一，且部分道路客运管理政策与市场发展需求不匹配，如传统以客运站为核心的运输组织管理规定与公众便捷乘车之间存在矛盾；班车和包车的分类制度设计限制了资源有效整合和服务产品创新；道路运输车辆达标核查管理规定制约了运力资源市场化配置；行业运行监测评估机制、运力投放机制仍有待完善，市场主体灵活性和积极性有待进一步激发。
机制供给与现实所需有滞后。一是城际客运管理机制有待优化。现阶段行业管理逐步向规范化、科学化迈进，但部分管理机制仍滞后于基层实际管理需要，重点领域顶层设计有待完善，如地方管理部门在包车运力投放机制改革、定制客运网络平台监管、城际公交运营管理等环节缺少顶层设计，实际操作中存在一定难度；在打击非法营运过程中与文旅、公安等部门的信息共享和执法联动机制尚不健全，导致地方执法源头发现难、执法效率不高等问题。二是城乡客运管理机制尚需完善。党的二十届三中全会明确提出城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。运输服务本无“城”与“乡”之分，由于历史上城乡二元分割管理体制的影响，客观上形成了“城市公交”和“农村客运”两种形态。随着我国城乡客运一体化进程的推进，城乡客运服务已探索出城乡公交、镇村公交、农村客运公交化等服务形式，体现了城乡融合、统筹发展的进程，但是对城乡客运一体化的顶层设计一直不明确，制约了城乡客运转型发展进程。
转型发展面临新变化和新要求
随着民航平民化、高铁网络化、客运公交化和私家车普及化，人民群众对于客运服务的需求已经从“有没有”转向“好不好”，对便捷舒适、经济高效、安全可靠乃至个性化的消费取向不断增强。
方式多元化。2023年我国公路人员流动量565.2亿人次，同比增长26.3%，反映出城际出行市场规模庞大，只是私家车、网约车、顺风车、定制客运以及班车、包车等多种客运服务业态并存，公众出行习惯发生了结构性变化，传统道路客运市场空间受到挤压。
出行网约化。道路客运行业从2009年兴起汽车票网络发售，到携程、飞猪、同程等OTA平台介入，已经培育了人们网络购票出行的习惯，加上网约车、顺风车以及客运企业地方平台的崛起，网约出行更加习以为常，移动互联技术已经对人们的出行习惯产生了深远影响。
服务便捷化。人民群众对“点到点、门到门”的出行需求越来越强烈，对即时性、开放性和体验性的出行需求也越来越高，传统“三段式”服务模式已无法满足人民群众的便捷化、个性化、即时性的出行需求。
需求场景化。传统道路客运没有“场景”的概念，只是固定的班线运输，不会关注旅客延伸需求。随着人民群众的出行需求日趋个性化和多元化，旅游、商务、校园、医院等出行需求越来越“场景化”。
运力小型化。随着道路客运市场规模的下降，对“高大”化运力需求减少，客运车辆“大转小”趋势明显。城际出行中网约车和顺风车的出现，正是迎合了公众对私密性、高效性等个性化需求，加速了城际客运车辆小型化进程。
运营数字化。信息技术迅猛发展要求道路客运运营要从线路资源导向转变为以旅客为中心，通过旅客画像、交易数据等来驱动客运产品升级迭代，更加精准地挖掘公众出行需求，构建不同于“站到站”的“门到门”等更灵活的业务模式。
用新形势、新要求审视道路客运发展，当下道路客运转型升级发展仍面临着结构性矛盾、政策性制约、机制性障碍。如何全面深化道路客运管理改革，深入优化制度供给，已成为不能回避的时代命题。
全面深化管理改革思路及建议
建议以制度改革为引领，坚持系统性、整体性、协同性，破除行业发展瓶颈制约，充分激发市场主体活力，着力推动管理体系与行业转型发展需要相匹配，打造便捷、高效、规范、安全的道路客运服务体系。
强化客运管理顶层设计。一是加强战略谋划。深入贯彻党的二十届三中全会精神，突破传统道路客运模式边界，立足城际和城乡出行需求差异，构建公平竞争、高效规范、统一开放的道路客运市场格局。依托《道路运输条例》修订，统筹城际出行的班车、包车、城际网约、顺风车等客运业态，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推进城际客运便捷化、规范化、数字化改革。依托《城市公共交通条例》修订，建立城乡一体客运管理机制和政策体系，强化城乡客运普惠性、基础性、兜底性建设，更好发挥政府作用，保障城乡居民“行有所乘”。二是推进试点探索。依托交通强国建设试点载体，组织浙江、广东、湖南等省份开展“道路客运管理改革创新”“道路客运数字化转型发展”“城乡客运一体化”等专项试点，通过先行先试，创新解决制约道路客运转型创新发展的结构性矛盾、政策性制约、机制性障碍，探索行业转型创新发展模式和有效路径，推动顶层设计和基层探索良性互动。
深化城际客运管理改革。一是加快便捷化改革。聚焦城际班车客运不便捷问题，围绕线路、站点、车辆三大运营要素，改革客运班线准入制度，推进班车客运与包车客运融合发展，加快构建网络化客运站点布局体系，放开道路客运车辆车型准入限制，道路客运班线公交化运营相关法规体系，全面提升市场主体经营自主权，促进道路客运运营服务模式创新。二是加快市场化改革。围绕城际网约、定制客运、班线客运、包车客运等城际客运业务范围重叠而规则不统一这一突出问题，优化管理机制，统一监管方式、完善治理体系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，形成优胜劣汰发展格局，促进行业规范化发展。三是加快数字化改革。深化道路客运与互联网融合发展，加快道路客运企业数字化转型，建立起以旅客为中心的营销、产品、运营和后台管理体系，形成数字化商业模式和数字产品及服务，提升运营组织效率和整合效能。加快行业监管数字化应用，持续创新行业监管手段，优化行业市场环境。
推进城乡客运管理改革。一是注重一体化。树立城乡一盘棋理念，打破城市公交与农村客运“二元”管理体系，建立城乡一体的客运管理机制和政策体系，统一规划建设、运营服务、安全生产、监督管理等要求，有序推动公共交通服务范围向农村扩展，缩小城乡客运服务差别，促进城乡共同繁荣发展。二是注重融合化。以实现城乡客运可持续发展为目标，建议加强与工信、旅游、公安等部门协同，推进运力资源融合、信息开放共享等跨部门数据共享和业务协同，加快发展客货邮、运游融合等多元发展模式，多维推动城乡客运融合发展，提升城乡客运经营能力。
（作者：交通运输部公路科学研究院公路与综合交通发展研究中心）
