交通运输负面清单管理的思考和建议

　　负面清单管理模式产生于外商投资领域，有助于激活市场主体活力，规范政府的自由裁量权，促进行政行为的公开化透明化，提高监管效率。2015年，全国交通运输工作会议提出要“逐步推行和研究制定权力清单、责任清单、负面清单制度”。目前，交通运输行业正处在改革的攻坚期，推行负面清单管理模式，必将对交通运输行政管理和行业发展产生重大而深远的影响。

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　　负面清单在国外和我国外商投资领域的运用

　　负面清单（negative list），又称“否定清单”、“负面列表”、“否定列表”，是相对于正面清单的概念，指一个国家在引进外资过程中，将某些禁止或限制外资进入的行业、领域、业务等，以清单形式公开列明，清单以外则充分开放，即“法无禁止即可为”，企业只要按照法定程序注册登记即可开展投资经营活动。“负面清单”的本意，是一国或地区在引进外商投资时，以清单方式明确列出与国民待遇和最惠国待遇不相符的管理措施。然而，随着实践的深入，“负面清单”已逐渐衍生为一种思维、理念和管理模式，其应用范围已远远超出外商投资领域，其涵义也不断拓展和延伸，进而成为一项撬动和调整政府与市场关系的重要方式。

　　从国际发展趋势看，负面清单管理模式已经成为政府管理经济领域的一种改革方向，很多国家将负面清单管理模式纳入行政管理领域。例如，德国、加拿大等国的处方管理明确规定，有些药物属于不能报销的负面清单范围；印度在 2012年国家预算中引人了负面清单管理模式，在2013 年预算案中又简化和明确了负面清单；瑞士金融监管部门官方网站上的“负面清单”，专指那些未得到监管部门批准从事一定业务的金融机构的名单；澳大利亚将负面清单和正面清单指引同时列在“低碳农业倡议”的显著位置，成为澳大利亚政府应对气候变化方案中的重要组成部分。

　　我国在外资投资领域也按照国际通行做法，对负面清单管理模式进行了有益探索和实践。上海市人民政府2013年9月22日通过的《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》中，规定采用负面清单管理模式管理自贸区。该办法第11条明确规定，“自贸试验区实行外商投资准入前国民待遇，实施外商投资准入特别管理措施（负面清单）管理模式。对外商投资准入特别管理措施（负面清单）之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制，但国务院规定对国内投资项目保留核准的除外。”2013 年9月30日，上海市人民政府公布《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，标志着我国在外商投资管理方面开始试验和实施负面清单管理模式。2014 年7月1日，上海市政府又发布了《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（2014年修订）》。

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　　我国推行负面清单管理模式的可行性

　　近年来，我国也开始探索在行政管理领域引入负面清单管理模式，国务院把推行负面清单管理作为转变政府职能、简政放权、充分发挥市场在资源配置中决定性作用的重要举措。李克强总理多次强调要推行负面清单管理模式，在2014年国务院第二次廉政工作会议上谈到负面清单管理模式时指出，对市场主体，是“法无禁止即可为”；对政府部门，则是“法无授权不可为”。在2015年国务院第三次廉政工作会议上再次强调，要用法治“金箍棒”给政府权力划定边界，建立权力清单、责任清单和负面清单制度。

　　继上海自贸区实施负面清单管理模式之后，一些地方开始在行政管理领域推行负面清单管理模式。例如，广东省佛山市南海区2013年底启动“三单”（负面清单、许可清单和监管清单）管理改革；2014年河南信阳市环保局出台《关于产业发展和区域开发的环境保护负面清单》，通过发布负面清单，使基于环保要求的市场导向得以形成，有力促进了当地企业淘汰落后产能、实现转型升级。

　　国际国内的实践充分证明，拓展负面清单的内涵并将其应用于行政管理等领域是可行的。与正面清单模式相比较，负面清单管理模式有助于激活市场主体的活力，有助于规范政府的自由裁量权，有助于促进行政行为的公开化、透明化，有助于提高监管效率。

　　因此，在我国交通运输等行政管理领域引入负面清单管理模式，可以用负面清单界定政府的管制边界，有效解决政府和市场边界问题，促使各级管理机构把注意力转向强化监管上来；可以充分展示负面清单管理模式所体现的法理逻辑，大力弘扬自由平等的法治精神，加快法治国家、法治政府、法治社会建设。

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　　交通运输行业推行负面清单管理模式的思路和方法

　　借鉴负面清单在外商投资和其他行政管理领域中的应用，交通运输行业清单管理模式宜采取负面清单加许可清单，并强化事中事后监管的模式，就是在交通运输行政管理活动中，以清单方式公开列明禁止性行为和限制性行为，包括禁止和限制进入的领域。交通运输行政相对人可以对照清单自检，只要不在禁止和限制的清单之内的行为或领域，都可以市场主体身份自由参与，交通运输行政管理部门不得干涉。此外，还应当辅之以权力清单和责任清单，将行政权力和行政职责以清单方式列明，真正实现依法行使权力、法定职责必须为、法无授权不可为。

　　实行负面清单管理模式的基本前提是制定负面清单。交通运输行业实行负面清单管理模式以及制定负面清单，应当遵循法治路径，依据相关法律、法规、规章进行。以道路运输管理为例，目前道路运输管理及与其相关的法律有2部：《中华人民共和国道路交通安全法》、《公路法》；行政法规有11部：《安全生产许可证条例》、《放射性物品运输安全管理条例》、《公路安全保护条例》、《危险化学品安全管理条例》、《民用爆炸物品安全管理条例》、《校车安全管理条例》、《烟花爆竹安全管理条例》、《易制毒化学品管理条例》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》、《中华人民共和国道路运输条例》等；规章有12部：《道路货物运输及站场管理规定》、《道路旅客运输及客运站管理规定》、《道路危险货物运输管理规定》、《事故隐患排查治理暂行规定》、《道路运输从业人员管理规定》、《放射性物品道路运输管理规定》、《机动车维修管理规定》、《快递市场管理办法》、《道路运输车辆燃料消耗量检测和监督管理办法》、《道路运输车辆维护管理规定》、《汽车货物运输规则》、《汽车运输危险货物规则》等。