交通运输负面清单管理的思考和建议

　　确定道路运输领域的负面清单，必须也只能从现有上述道路运输立法的禁止类或限制类规定中研究和提炼。凡上述法律、行政法规、地方性法规和规章中明确规定“不得”、“禁止”、“严禁”等的行为，均应当列入禁止类行为目录，企业和个人不得为之；凡上述法律、行政法规和规章中明确规定有限制条件的，均应当列入限制类行为目录。

　　限于篇幅，这里仅研究《道路运输条例》中的禁止类规定，提炼其中包含的负面清单。《道路运输条例》中有禁止类规定的条文主要有第十七条：旅客应当持有效客票乘车，遵守乘车秩序，讲究文明卫生，不得携带国家规定的危险物品及其他禁止携带的物品乘车。第十八条：班线客运经营者取得道路运输经营许可证后，应当向公众连续提供运输服务，不得擅自暂停、终止或者转让班线运输。第二十条：客运经营者不得强迫旅客乘车，不得甩客、敲诈旅客；不得擅自更换运输车辆。第二十五条第一款：货运经营者不得运输法律、行政法规禁止运输的货物。第二十八条第二款：道路运输从业人员应当遵守道路运输操作规程，不得违章作业。驾驶人员连续驾驶时间不得超过4个小时。第三十条：客运经营者、货运经营者应当加强对车辆的维护和检测，确保车辆符合国家规定的技术标准；不得使用报废的、擅自改装的和其他不符合国家规定的车辆从事道路运输经营。第三十三条：道路运输车辆应当随车携带车辆营运证，不得转让、出租。第三十四条：道路运输车辆运输旅客的，不得超过核定的人数，不得违反规定载货；运输货物的，不得运输旅客，运输的货物应当符合核定的载重量，严禁超载；载物的长、宽、高不得违反装载要求。第五十条第二款：外国国际道路运输经营者的车辆在中国境内运输，应当标明本国国籍识别标志，并按照规定的运输线路行驶；不得擅自改变运输线路，不得从事起止地都在中国境内的道路运输经营。《道路运输条例》中没有规定限制类行为。

　　根据负面清单包含的“否定清单”、“负面列表”、“否定列表”的基本内涵，坚持科学审慎的态度，《道路运输条例》应当列入负面清单的主要包括：携带国家规定的危险物品及其他禁止携带的物品乘车；擅自暂停、终止或者转让班线运输；强迫旅客乘车、甩客、敲诈旅客；擅自更换运输车辆，运输法律、行政法规禁止运输的货物，违章作业；驾驶人员连续驾驶时间超过4个小时；使用报废的、擅自改装的和其他不符合国家规定的车辆从事道路运输经营；转让、出租车辆营运证；客运车辆超过核定的人数运输旅客或违反规定载货；货运车辆运输旅客或超载；外国国际道路运输经营者的车辆在中国境内运输擅自改变运输线路或从事起止地都在中国境内的道路运输经营等。

　　按照依法行政的合法性原则，从现行交通运输法律法规规章研究提炼出负面清单，只是完成了负面清单制定的阶段性成果，还必须坚持依法行政的合理性原则，建立负面清单动态调整机制，及时跟踪负面清单在实践中的应用效果。坚持以“是否有助于厘清政府与市场的边界”、“是否有助于全面正确履行政府职能”为标准，通过立法途径对负面清单进行补充、调整、更新和完善，以使清单的内容更科学、更完整、更有效。

　　建立交通运输行业负面清单的同时，还必须建立权力清单和责任清单。近年来各级交通运输部门在推进交通运输行政审理制度改革过程中，已基本完成了上述工作。今后，要随着市场在资源配置中决定性作用的更好发挥，从理清政府与市场边界的角度出发，不断减少交通运输行政许可清单的数量，依照《行政许可法》规定的四种不需要设定行政许可的情形，即公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调解的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，逐步缩小市场准入范围，压缩许可清单条目和内容。比如，普通货物运输子行业，市场化程度比较高，不应当再实行许可，备案制即可。

　　负面清单管理模式的推出，必然伴随着监管重心的转移和监管内容的变化。政府的监管重心将主要从事前审批转为事中、事后监管。这意味着相关配套改革措施也必须及时跟进，否则负面清单将无法切实落地。因此，负面清单的制定，应充分考虑减少行政审批带来的风险和实际监管能力的不足，在转变政府职能、提高监管能力上多下功夫，充分利用互联网等现代信息技术手段，加快建立交通运输经营者诚信体系，确保负面清单列举的事项真正实现令行禁止，确保“法无禁止即可为”的法治理念落到实处。

　　（作者：交通运输部科学研究院）