当PPP遇到城市公共交通 拓展合作途径 实现政企多赢

　　2014年9月下旬，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号），推广使用政府与社会资本合作（PPP， Public-Private-Partnership）模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。紧随着多家部委印发相关文件，力推这种政企合作的新方式，PPP模式一时之间成为热门话题。

　　在城市交通系统，尤其是公共交通领域推广PPP模式，既能借助社会资本的力量突破建设资金短缺的瓶颈，又可以发挥私人部门的管理与技术优势。

　　公私合营为公共服务提质

　　目前，我国正以史无前例的速度扩建城市轨道系统，大容量快速公交系统（BRT）和公交专用道建设也已处于亚洲领先水平。通过土地转让金和地方贷款等方式融资，大力发展轨道交通等公共交通项目，在国内各地并不鲜见。

　　然而，正是由于这些不可持续的融资方式，使得国内大部分城市在城市公共交通项目的建设、维护和运营上开始面临巨大的融资困难。

　　“两会之后，国家治理地方债的决心为公共交通的建设带来更多挑战和新机遇。”世界资源研究所城市交通研究分析员薛露露表示，资金短缺的压力促使政府开始思考，如何破解可持续交通发展的融资难题，“有些地方，建设轨道交通的投入甚至已经达到了每公里10亿元”。

　　城市公共交通系统具有较强的公共产品的公益性属性，同时兼有私人产品的效用可分性和赢利性属性。在这种情况下，其建设和运营既可以由政府来提供，也可以通过政府建立某种补偿机制，通过市场来运作。“在公共交通领域推广PPP模式，市场会使项目更有效率。”薛露露说。

　　按照国家发展改革委的定义，PPP模式指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

　　有相关学者表示：“过去，我们缺少对公共产品和准公共产品提供方式的充分认识，要么全部由政府大包大揽；要么试图走到另一个极端，将本属于政府的公共责任推向市场，搞绝对市场化。”

　　PPP模式正好在这两者之间找到了一个恰当的结合点，将两者有机结合起来。正是由于PPP模式具有诸多优势，国内部分城市已经开始借鉴国际先进经验，并结合自身特点，在城市公共交通建设及运营维护中应用PPP模式。

　　模式多元弥补成本缺口

　　作为国内首条采用PPP模式建设运营的轨道交通线路，北京地铁4号线引入了香港地铁（以下简称“港铁”）的投资和运营管理经验。

　　北京地铁4号线独具特色的“项目分拆”模式将工程的所有投资建设任务以7：3的基础比例划分为A部分107亿元的土建投资和B部分47亿元的机电投资。其中B部分由社会投资组建项目特许经营公司负责投资建设，即PPP模式。港铁、京投、首创合资成立的特许经营公司——京港地铁公司承担47亿元部分，其中港铁股份为49%，首创股份占比为49%，京投占比为2%。

　　在项目成长期，政府将其投资所形成的资产租赁给PPP项目公司，为其实现正常投资收益提供保障；为收回部分政府投资，同时避免PPP项目公司产生超额利润，将通过调整租金的形式使政府投资公司参与收益的分配；在项目特许期结束后，PPP项目公司无偿将项目全部资产移交给政府或续签经营合同。

　　该模式的优点是：通过项目分拆，可以降低政府财政资金压力，吸引社会资金，分散并降低出资各方的风险。在引入社会资金的同时带来规范管理和专业经营，也有效地建立了地铁项目的市场化收益机制。

　　目前，北京地铁除了“4号线”、“14号线”采取PPP模式外，计划开建的北京地铁“16号线”也再度引入了这一合作模式。

　　“轨道交通成本与日俱增，亟须通过多元化的社会资本弥补缺口。”薛露露多年从事“轨道加物业开发”的模式研究，“‘轨道加物业开发’是PPP模式的一种，企业可以在运营轨道交通之外，享受到由地铁带来的土地溢价。”

　　早在2007年，上海市轨道交通11号线就借鉴香港地铁的经验，采用公开捆绑招标的方式，提出“站点综合开发”，将地铁站点周围的土地设置为“站点交通枢纽专项用地”，与地铁车站配套，由竞标成功的企业进行联合开发，实现了城市轨道交通的溢价回收。