交通运输部管理干部学院 陈晖 张柱庭
综合行政执法改革和事业单位改革后，道路运输管理机构主要职能为：保留了部分行政执法职能，保留了部分行政权力职能，为机关提供支持保障职能，提供面向社会的公益服务职能。
按照党中央、国务院部署和要求，交通运输系统需要深化综合行政执法改革，参与承担行政职能的事业单位改革也是趋势。交通运输系统正在推进上述两项改革。随着改革的深入，职能的调整，对于《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称《道路运输条例》）授权的道路运输管理机构的职能，出现了认识上的模糊。笔者拟结合法律法规和改革政策精神，分析重构改革后道路运输管理机构的职能，以助力推进两项改革及相关工作。
综合行政执法改革和事业单位改革的要求
（一）行政执法和行政权力的类别
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月20日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）要求坚持严格规范公正文明执法，同时要求重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。
根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(办发〔2015〕21号)，行政权力分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别，即“9 X”模式。
（二）深化交通运输综合行政执法的要求
《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》（中办发〔2018〕63号）要求深化交通运输综合行政执法改革，将交通运输系统内公路路政、道路运政、水路运政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程质量监督管理等执法门类的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法职能进行整合，组建交通运输综合行政执法队伍，以交通运输部门名义实行统一执法。
（三）承担行政职能事业单位改革的要求
承担行政职能事业单位改革的目标和方法。一是改革的目标。通过改革，基本做到行政职能由行政机构承担，公益服务职能由事业单位承担，市场经营业务由企业承担。二是改革的方法。坚持政事分开、事企分开原则，在全面清理职能基础上，将行政决策、行政许可、行政裁决等职责划归政府职能部门；整合行政执法机构和职责，统筹执法力量，推进行政执法机构综合设置；对于公益服务职能，在现有从事公益服务事业单位内实行优化组合、综合设置；剥离市场经营业务，积极推进转企改制，以企业为主体参与市场竞争。
两类事业单位改革的路线图。一是对于政府直属事业单位，有两种模式：结合推行大部门制并入相关行政机构，确有工作需要的可保留原来的牌子；确需单独设置行政机构的，原则上在中央规定的机构限额内统筹研究解决，具体设置形式、名称、排序等，根据本级政府的功能特点和实际需要确定。二是对于政府部门所属事业单位，有三种模式：将行政职能划归主管部门，原有事业单位可调整为从事公益服务事业单位或并入其他相关事业单位；确需转为行政机构的，原则上并入主管部门的内设机构；确需单独设置内设机构的，要从严控制、综合设置。
《中央编办交通运输部关于地方交通运输行业承担行政职能事业单位改革试点有关问题的意见》（中央编办发〔2017〕193号）的要求。一是改革试点地区交通运输行业所有承担行政职能的事业单位都要纳入改革实施范围。要将事业单位承担的路政管理、道路运输管理、港航海事管理等职能中有关行政许可、行政裁决等行政职权，划归交通运输主管部门。二是剥离行政职能后保留的公益服务职能，要实行优化组合，综合设置相应机构，确保交通运输主管部门所属事业单位数量有所减少。整合后的公益类事业单位，要明确公益服务职能，不得承担行政职能，不得开展市场经营业务。要规范机构名称，不得再使用“委、办、局”等称谓，机构名称中不应包含“管理”字样。
《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（2018年2月28日中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过）的要求。一是全面推进承担行政职能的事业单位改革，理顺政事关系，实现政事分开，不再设立承担行政职能的事业单位。二是加大从事经营活动事业单位改革力度，推进事企分开。三是区分情况实施公益类事业单位改革，面向社会提供公益服务的事业单位，理顺同主管部门的关系，逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制；主要为机关提供支持保障的事业单位，优化职能和人员结构，同机关统筹管理。全面加强事业单位党的建设，完善事业单位党的领导体制和工作机制。
根据上述要求，道路运输管理机构的部分行政执法职能，要划入综合行政执法。道路运输管理机构参加承担行政职能的事业单位改革也成为一种趋势。毋庸置疑，上述两项改革必然对道路运输管理机构的职能调整产生重大影响。
综合行政执法改革和事业单位改革中遇到的职能问题
（一）综合行政执法改革遇到的职能问题
业内普遍认为，道路运输管理机构的行政执法职能都被划归综合执法了，因此不再承担行政执法职能。实际上，按照综合执法改革的要求，被划走的只有道路运政的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制职能，而与行政处罚无关联的行政检查、行政强制，应当保留在道路运输管理机构。此外，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月20日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）列举的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等六类行政执法行为中，道路运输管理机构承担的行政许可职能并未被划走。对于究竟保留了哪些行政执法职能，目前并不清晰，需要进一步明确。
（二）事业单位改革遇到的职能问题
事业单位改革过程中，不可避免地出现了如下问题：一是行政许可划归交通运输主管部门，主管部门需要承担大量审批工作，但多数地方不增加行政编制或只增加极少编制。行政许可决定前审查、行政许可后监督检查，交通运输主管部门无人力承担。二是行政裁决划归交通运输主管部门，但行政裁决决定前审查、行政裁决后监督检查，交通运输主管部门无人力承担。因此需要道路运输管理机构承担相关职能。
（三）两项改革遇到的安全职责问题
根据“三个必须”的原则，交通运输主管部门及所属机构具有对行业生产经营单位的安全生产监管职责。然而，地方在推进两项改革过程中很少明确相关安全职责。一方面，综合执法改革方案很少明确新组建的综合执法队伍承担安全生产行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法职能。另一方面，承担行政职能的事业单位改革方案很少明确改革后的原道路运输管理机构承担保留的部分行政执法职能、保留的部分行政权力职能、为机关提供支持保障职能、提供面向社会的公共服务职能中的安全职责。上述情况不利于行业安全生产监管职责的尽快落实。
改革后道路运输管理机构的职能重构
针对综合行政执法改革和事业单位改革推进过程中遇到的问题，需要按照党中央、国务院、中央编办、交通运输部要求，重新认识并重构改革后道路运输管理机法的职能。
（一）道路运输管理机构与行政处罚无关的行政执法权
道路运输管理机构运政执法整合划归综合行政执法后，还有其他行政执法职能，比如行政许可职能。此外，道路运输管理机构还具有与行政处罚无关联的行政检查、行政强制职能。例如，行政许可后的检查与行政处罚关联度不大或者没有关联；对于道路运输管理机构的日常监督检查，很难判断其与行政处罚的关联度是高还是低，这部分职能依然属于道路运输管理机构。再如，《道路运输条例》规定：道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，发现车辆超载行为的，应当立即予以制止，并采取相应措施安排旅客改乘或者强制卸货。
可见，道路运输管理机构在交通运输综合行政执法改革后，依然保留了部分行政执法职能。
（二）改革后道路运输管理机构尚保留的部分行政职能
行政备案。例如，一是维修市场准入备案。《道路运输条例》规定：从事机动车维修经营业务的，应当在依法向工商行政管理机关办理有关登记手续后，向所在地县级道路运输管理机构进行备案，并附送符合本条例第三十七条规定条件的相关材料。二是货运代理（代办）备案。《道路货物运输及站场管理规定》（交通运输部令2019年第17号）规定：从事货运代理（代办）等货运相关服务的经营者，应当依法到工商行政管理机关办理有关登记手续，并持有关登记证件到设立地的道路运输管理机构备案。三是危货异地经营三个月备案。《道路危险货物运输管理规定》（中华人民共和国交通运输部令2019年第42号）规定：道路危险货物运输企业异地经营（运输线路起讫点均不在企业注册地市域内）累计3个月以上的，应当向经营地设区的市级道路运输管理机构备案并接受其监管。四是道路运输车辆动态监控社会化服务企业备案。《道路运输车辆动态监督管理办法》（交通运输部令2016年第55号）规定：提供道路运输车辆动态监控社会化服务的,应当向省级道路运输管理机构备案，并提供以下材料：营业执照；服务格式条款、服务承诺；履行服务能力的相关证明材料；通过系统平台标准符合性技术审查的证明材料。
行政命令。《道路运输条例》规定：违反本条例的规定，客运经营者、危险货物运输经营者未按规定投保承运人责任险的，由县级以上道路运输管理机构责令限期投保；拒不投保的，由原许可机关吊销道路运输经营许可证。
行政考核。《道路运输服务质量投诉管理规定》（交通运输部令2016年第70号）规定：道路运输经营者被投诉的责任频率、对投诉案件调解工作是否配合等情况，是考核企业服务质量、评定企业资质等级等方面的主要依据之一，应作为年度审验的重要内容，并在涉及审批事项等方面作为先决条件。
信用记录。《道路运输条例》规定：县级以上道路运输管理机构应当将道路运输及其相关业务经营者和从业人员的违法行为记入信用记录，并依照有关法律、行政法规的规定予以公示。
行政认定。例如，一是货运源头单位认定。根据《交通运输部 工业和信息化部 公安部 工商总局 质检总局关于进一步做好货车非法改装和超限超载治理工作的意见》（交公路发〔2016〕124号）要求，各地道路运输管理机构应当会同相关部门，加强矿山、水泥厂、港口、物流园区等货物集散地排查，确定重点货运源头单位，报地方政府批准后向社会公布。二是补助对象认定。《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》（财政部、交通运输部 财建〔2009〕1008号）规定：本办法所称的补助对象，即城乡道路客运经营者，包括城市公交企业和农村客运经营者。具体补助对象，由道路运输管理机构按照许可的经营范围认定。
行政投诉受理。根据《道路运输服务质量投诉管理规定》（交通运输部令2016年第70号）要求，县级以上人民政府交通行政主管部门负责本辖区道路运输服务质量投诉管理工作，其所属的道路运政管理机构是道路运输服务质量投诉的受理机构，负责本规定的具体实施。
行政给付审核。根据《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》（财政部、交通运输部 财建〔2009〕1008号）要求，补助年度终了后，县、市级交通运输部门和道路运输管理机构应当组织力量，对本辖区上年度城市公交企业、农村客运和出租汽车分品种油料消耗情况进行统计、整理、汇总，经核实无误后，分别将城市公交企业、农村客运、出租汽车用油量汇总表逐级上报省级交通运输部门，同时抄报同级财政、审计部门。
道路运输车辆安装卫星定位装置及接入系统平台情况审核。《道路运输车辆动态监督管理办法》（交通运输部令2016年第55号）规定：道路运输管理机构在办理营运手续时，应当对道路运输车辆安装卫星定位装置及接入系统平台的情况进行审核。
改革后道路运输管理机构保留的其他行政职能，在此不一一列举。
（三）主要为行政机关提供支持保障的职能
行政许可决定前审查和行政许可后监督检查。行政许可划归交通运输主管部门后，许可决定前审查和许可后监督检查，交通运输主管部门无力承担情况下，道路运输管理机构承担。
行政决策前调研、行政决策后评估及监督检查。行政决策划归交通运输主管部门后，决策前调研、决策后评估及监督检查，交通运输主管部门无力承担情况下，道路运输管理机构承担。
行政裁决前调查和行政裁决后监督检查。行政裁决划归交通运输主管部门后，裁决前调查和裁决后监督检查，交通运输主管部门无力承担情况下，道路运输管理机构承担。
职能和人员结构,同机关统筹管理。根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（2018年2月28日中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过）要求，道路运输管理机构将来的职能是为机关提供支持保障的事业单位，即其职能和人员跟机关统筹，不再严格划分。例如，行政许可划归主管部门以后，可能盖章是主管部门，但许可决定前的审查，许可后的监督审查，依然由道路运输管理机构承担。就目前实际情况来看，是“事”由管理机构干，“章”由主管部门盖。事实上，这样也是为机关提供支持保障。下一步职能清晰后，还需要继续解决相关职能和人员结构同机关统筹管理的问题。
（四）道路运输管理机构面向社会提供的公益服务职能
道路运输管理机构承担了部分公共服务职责，这些职责既不属于行政执法，也不属于行政权力，而是属于向社会提供的公益服务。例如：
政务电话服务。例如根据交通运输部关于印发《12328交通运输服务监督电话管理办法》的通知（交运发〔2014〕249号）要求，各级交通运输主管部门应当与本行政区域内交通运输主管部门的内设机构、直属单位、派出机构建立12328电话业务协同办理工作机制，按照“谁主管、谁负责、谁答复”的原则，明确本行政区域12328电话业务承办单位和责任人。
职业资格考试服务。例如根据交通运输部办公厅关于发布中华人民共和国道路货物运输驾驶员从业资格考试大纲的通知（交办运〔2018〕158号）要求，道路货物运输驾驶员从业资格考试由设区的市级交通运输主管部门或道路运输管理机构按照交通运输部《道路运输从业人员管理规定》和本考试大纲的要求组织实施。有条件的省级交通运输主管部门或道路运输管理机构可组织编制地方题库。
建设和维护动态监控信息服务平台。例如《道路运输车辆动态监督管理办法》（交通运输部令2016年第55号）规定：道路运输管理机构负责建设和维护道路运输车辆动态信息公共服务平台，落实维护经费，向地方人民政府争取纳入年度预算。道路运输管理机构应当建立逐级考核和通报制度，保证联网联控系统长期稳定运行。
（五）职责重构中的安全职责
道路运输管理机构的安全职责。依据“三个必须”的原则，道路运输管理机构同步承担保留了部分行政执法职能、保留了部分行政权力职能、为机关提供支持保障职能、提供面向社会的公共服务职能中的安全职责。
综合行政执法队伍的安全生产行政执法职责。依据“三个必须”的原则，交通运输综合行政执法队伍承担行政处罚、与行政处罚相关的行政检查、行政强制职责，同时包括了《中华人民共和国安全生产法》、地方安全生产有关法规及规章规定的这三项职责。
结束语
综上所述，综合行政执法改革和事业单位改革后，道路运输管理机构主要职能为：一是保留了部分行政执法职能；二是保留了部分行政权力职能；三是为机关提供支持保障职能；四是提供面向社会的公益服务职能。其中前两项职责与改革前相比职能有所减少，第三项职责为新增加的职责，改革后应当重点落实党的十九届三中全会关于“优化职能和人员结构，同机关统筹管理”的要求。第四项职责属于维持道路运输管理机构原有公益服务职能。此外，改革后的道路运输管理机构应当同步承担上述四方面职能中的安全职责。道路运输管理机构应当按照政策法规和改革要求履职尽责，助力道路运输事业发展和交通强国建设。
责任编辑：毕丹
